Становища и Нормативна база

С настоящото от името на Българската асоциация на собствениците на земеделски земи (БАСЗЗ) изразяваме следното становище по повод на публикувания за обществено обсъждане Законопроект за собствеността, поземлените отношения и опазването на земеделските земи:

БАСЗЗ споделя необходимостта от преуреждане и консолидиране на нормативната уредба на обществените отношения в земеползването – относно собствеността, ползването, опазването и управлението на земеделските земи в България в светлината на приетото Решение от  на Народното събрание на Република България на 19.09.2017 г.

Считаме, че предложеният за обществено обсъждане законопроект обаче, в много малка степен отговаря на целите, заложени в посоченото по-горе Решение на Народното събрание. В подкрепа на това наше твърдение Ви препращаме към стенограмата от пленарното заседание на Народното събрание от 19.09.2017 г., където са обективирани и основните съображения, довели до приемането на Решението от същата дата (изменено с Решение на НС от 12.10.2018 г.), с което се възлага на Министерството на земеделието, храните и горите (МЗХГ) да изготви въпросния законопроект.

В тази връзка акцентираме върху следното:

1.Категорично не подкрепяме законопроекта и предложената в него философия на регулиране на поземлените отношения. Редица основни постановки в текста са в принципно противоречие, както с Основния закон, така и с цели други клонове на правото.

2.Със законопроекта се нарушават конституционните права на над 3,5 млн. български граждани – собственици на земеделски земи.

3.Съществен порок на предложения законопроект е, че е изтъкан от вътрешни противоречия и вместо да решава потенциални конфликтни положения в поземлените отношения, прави точно обратното, предпоставя трайно противопоставяне между собственици и ползватели.

4.В този смисъл законопроектът не отговаря и на основната си цел, дори напротив, носи със себе си съществени рискове от правен и административен хаос, рядко предлага подобрение на действащите понастоящем правила, като на тяхно място по редица важни въпроси предлага липса на правила или взаимно изключващи се такива.

5.Със законопроекта се въвеждат модели на управление на поземлените отношения, базиращи се на административно-командното начало, като се пренебрегва, както принципа за неприкосновеност на частната собственост, така и принципа за свобода на договаряне, вкл. в отношения между частноправни субекти (например административно регулиране на цената на рентата). Това връща обществото ни 30 години назад.

6.Със законопроекта се въвеждат и правила, които според нас са в противовес с правото на Европейския съюз (и в частност на принципите за свобода на установяване и за свободно движение на капитали) и то по теми, по които Република България и понастоящем e в процедура за нарушение на правото на ЕС по смисъла на чл. 258 от Договора за функциониране на ЕС (виж текста на §29 от ПЗР към законопроекта). Така предложените правила обезсмислят и противоречат на разпоредби и от други действащи български закони, като Закона за публичното предлагане на ценни книжа и Закона за дружествата със специална инвестиционна цел, изваждайки от гражданския оборот публичните компании, независимо че същите са сред най-регулираните и контролираните правни субекти.

Болшинството от предложените текстове в специалните глави и раздели от законопроекта не могат да постигнат основни цели (социални и икономически), които би следвало да си поставя всеки български закон, имащ касателство с регулирането на поземлените отношения: а именно: укрепването на изконната връзка между българските граждани и земята, справедливото разпределение на основния национален ресурс (земята) и плодовете, които тя дава, защитата правото на собственост, осигуряване на възможност българското земеделие да бъде основен двигател на устойчив икономически растеж и национално обогатяване. 

В този смисъл предложеният законопроект, ако бъде приет, носи в себе си заряд да нанесе непоправими икономически вреди за България.

За да не бъдем голословни и в аргумент на гореизложеното считаме, за необходимо да напомним и чл. 17 от Конституцията на Република България, който гласи:

„Чл. 17. (1) Правото на собственост и на наследяване се гарантира и защитава от закона.

(2) Собствеността е частна и публична.

(3) Частната собственост е неприкосновена.

(4) Режимът на обектите на държавната и общинската собственост се определя със закон.

(5) Принудително отчуждаване на собственост за държавни и общински нужди може да става само въз основа на закон при условие, че тези нужди не могат да бъдат задоволени по друг начин и след предварително и равностойно обезщетение.“

Конституцията предвижда също така, че „Република България е правова държава“ (чл. 4, ал. 1) и че „Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат“ (чл. 5, ал. 1).  

В предложения законопроект ясно проличава съществено отдалечаване от горепосочените конституционно скрепени принципи, които следва да бъдат съблюдавани във всеки законодателен акт, стоящ йерархично под Конституцията. 

Законопроектът  предлага затвърждаване на развилата се през последните 15 години тенденция на драстично погазване на единствено гарантираните с Конституцията на Република България право на собственост и неприкосновеността на частната собственост. В противовес на тези абсолютни и гарантирани права – присъщи и основни устои за всяко общество, избрало да се развива в условията на правова и демократична държава, в предлагания законопроект се затвърждава уклонът към абсолютизиране на други – непознати за правния мир привилегии, като:

• право на получаване на земеделски субсидии;
• право на ползване на чужда собственост без изричното съгласие на собственика;
• преимуществено право спрямо правото на собственика без неговото изрично волеизявление (съгласие) да се ползват плодовете от предмета на собствеността.

В предлаганият законопроект фигурират дори текстове, с които се цели санкциониране на собствениците, придобили съобразно закона и гарантирани от Конституцията на РБ права. Съзнателно и превратно се утвърждават опитите собственикът да бъде лишен от възможността сам да решава как да упражнява правото си на собственост.

Във всички случаи, упражняването на който и да е от атрибутите на правото на собственост:

• правото да се разпореждаш с вещта (лат. jus abutendi или abusus);
• да ползваш вещта (лат.jus utendi или usus);
• правото да береш материалните и граждански плодове от предмета на собствеността (лат.  jus fruendi или fructus)

от трето лице, което не е собственик, може да се осъществи (приживе) единствено и само при наличие на изрично изразената воля за това от страна на собственика.

В светлината на гореизложеното, пò долу (в приложение) сме изложили  аргументи по основни моменти от законопроекта (в последователност според систематичното им място в него), обуславящи категоричната ни позиция, че така предложената законодателна инициатива е неприемлива.

Липсата на изчерпателност в последващото ни изложение е нарочна и тя е продиктувана от обстоятелството, че обемът на пороците заложени в цели глави и раздели от законопроекта (във вида в който е представен) компрометират целесъобразността от по-нататъшното му обществено обсъждане, разглеждане и приемане в рамките на една нормална законодателна процедура.

На последно място, но не и по значение, бихме желали да препотвърдим готовността на БАСЗЗ да участва активно в организиран от Министерството на земеделието, храните и горите експертен дебат с всички заинтересовани страни, както по отношение на принципните постановки, които следва да бъдат заложени в един адекватен спрямо предизвикателствата пред сектора закон, така и в процеса по неговото изготвяне по един прозрачен начин.

Приложение: съгласно текста

ПРИЛОЖЕНИЕ към становищена БАСЗЗ попубликуван на 17.12.2018 г.за обществено обсъжданеЗаконопроект за собствеността, поземлените отношения и опазването на земеделските земи

БЕЛЕЖКИ

I. Глава втора „Собственост“

Категорично неприемлива е разпоредбата на чл. 5 във вида, с който се предлага 7 годишен срок на ограничаване на правото на промяна на предназначението на земеделските земи да отпадне изцяло, като се запази действащият понастоящем ред. Така предложеният текст е в принципно противоречие и с чл. 21, ал. 2, предложение второ от Конституцията, което гласи, че промяна на предназначението на земеделската земя е осъществимо „при доказана нужда“. Тук законодателят не е дал нито времеви ограничения спрямо възможността за упражняването на това право, нито е посочил ограничителни хипотези, при които то може да бъде упражнено. В тази връзка необходимостта (нуждата) от промяна на предназначението на земеделските земи може да произтича не само от прерогативи на орган на публична власт, но и от специфичното положение, в което се намира собственикът (приобретателят) на имота. Негово задължение е да докаже (аргументира) наличието на такава нужда пред компетентните органи. Такъв е и сега действащият ред, който дава възможност на компетентните органи да преценят дали е налице „доказана нужда“. В тази връзка считаме за недопустимо упражняването на едно право, което се допуска от Конституцията да бъде предмет на такова времево ограничение. Освен това, не става ясно какви са конкретните съображения, обуславящи предлагането на 7 годишен срок, а не едногодишен или 100 годишен например.

II. Глава трета „Уедряване на земеделските имоти по собственост“

Категорично сме против така предложените текстове на Глава трета от законопроекта, в нейната цялост. По същество те представляват една неясна и прекалено обща законова делегация за регулиране на този важен въпрос от страна на изпълнителната власт, без да бъдат поставени ясни рамки от законодателя. Не са прецизирани основни принципни постановки, свързани с осъществяването на една процедура по уедряване на земеделските имоти по собственост като: необходими условия за иницииране на такава процедура от заинтересованите лица – собственици (най-малко – процент на представляваната собственост в землището – обект на процедура по уедряване), необходимостта от съгласието на всички собственици при одобрението на плана за уедряване и т.н.  Текстът борави с неизяснени в законопроекта понятия като споразумение на собственици и план за уедряване. От прочита на законопроекта в тази му част се подразбира, че процедурата по уедряване по собственост ще бъде от преките компетенции на общинските служби по земеделие, с което изразяваме категорично несъгласие.  Така предложеният текст, освен риск от административен произвол, крие съществен риск от погазването правото на собственост, като по никакъв начин не предвижда гаранции за неговата защита и необходимостта от изрично съгласие на всеки от засегнатите от процедурата по уедряване собственици.

От така предложените текстове (поради липса на яснота) се обуславят съмнения за лобизъм в ущърб на над 3,5 млн. собственици и в полза на тесен кръг лица, които биха могли да се възползват от тях по начин, по който чрез административни хватки да обсебят чужда собственост. Неяснотата по отношение на източника на финансиране на процедурите по уедряване може да доведе до ущърб и за собствениците, и до загуба от близо 2 милиарда лева от такси и данъци по прехвърляне в полза на държавата, общините и други участници в процеса по уедряване.

От друга страна, отпадането на имоти с ограничени вещни права лишава от предмет каквото и да е уедряване, тъй като масово в поземлените имоти се учредяват сервитути за преминаване, прокарване или строеж на съоръжения на техническата инфраструктура, а съгласно тази разпоредба подобни имоти не могат да участват в проект за уедряване.

Обръщаме внимание, че така предложеният механизъм на уедряване по собственост няма еквивалент в нито една европейска държава и той не би могъл да бъде фундамента на една просперираща икономика.

III. Глава пета „Договори за възмездно ползване на земеделска земя“ 

От проекторазпоредбата на чл. 20, ал. 1, т. 3 се пресъздава текстът на чл. 4а, ал. 1, т.2 от ЗСПЗЗ. С него практически се обезсмислят всички други текстове (както на чл. 20 от законопроекта), така и на действащия чл. 4а от ЗСПЗЗ, имащи за цел да гарантират, че незаобиколимо условие за преотстъпването на правото на ползване на земеделска земя е изричното волеизявление (съгласие) за това от страна на собственика (вкл. съсобственика/ците) на имота. Това съгласие трябва да бъде формулирано в самия акт за отдаване правото на ползване, по който страна е собственикът или в изрично негово пълномощно. В предложената редакция на чл. 20, ал. 1, т. 3 се допуска възможността за всяко лице, което е ползвател (но не и собственик или упълномощено от него лице), независимо от правното основание за това, да преотдава правото на ползване на имота на трети лица. Така според буквалния прочит на този текст, един наемател (притежаващ по същество правомощие да ползва имота) по силата на едногодишен договор за наем на земеделски имот (в който дори няма предвидена клауза, даваща право на ползвателя да преотдава правото на ползване върху имота), може да преотдаде (вкл. под аренда за 10 г.) същия този имот и то без наличието на изрично формулирано съгласие от страна на собственика. Това не е просто хипотеза, а утвърден през последните години христоматиен пример за злоупотреби, в ущърб на собствениците на земеделски земи, които са практически лишени от основни атрибути на правото им на собственост (правото да берат гражданските плодове от същата се узурпира от недобросъвестни лица).

В тази глава не са развити, а би следвало, редица хипотези, свързани със съвременните правни способи (присъщи на договорното, а не административно-командното начало) за възмездно преотдаване ползването на земеделска земя. 

IV. Глава седма „Създаване на масиви за ползване на земеделски земи“

Считаме, че така предложеният механизъм на създаване на масиви за ползване до голяма степен е неприемлив.

Ние не сме против съществуването на споразумения за създаването на масиви за ползване по принцип, но считаме, че те трябва да отговарят на заявената им правна същност (споразумения), т.е. да се основават на договореност между собственици и ползватели, които разполагат с първоначален правен титул, обективиращ съответните им права (акт за собственост, договор за възмездно ползване) и даващ им правото да се споразумяват.

Аргумент в подкрепа на това твърдение е и обстоятелството, че в законопроекта за пореден път не се предлага правна формулировка или дефиниция на утвърдилото се публично през последните години  понятие „бели петна“. Такава правна дефиниция не може и да има, защото тя би била в противоречие с Конституцията. Всяко парче земеделска земя на територията на страната има своя собственик. В този смисъл няма „бели петна“, има непотърсени/неоткрити собственици от субектите, които (в хипотезата на предлаганите норми) искат да ползват чужда вещ без съгласието на собственика.

1.Администрирането и ползването на т.нар. „бели петна“, вкл. чрез споразуменията за създаване на масиви за ползване е установен през последните близо 10 години механизъм на погазване на правото на собственост, конституционните и основни правни принципи. Обръщаме внимание на обстоятелството, че този механизъм бе приет като временна мярка при различни от днешните обстоятелства. С настоящия законопроект вместо да се потърси траен и справедлив механизъм, се установява и абсолютизира модел, при който правото на собственост по никакъв начин не е зачетено.

Този механизъм, вместо да бъде изцяло преосмислен, е съществено доразвит и поставен в центъра на предложения за общество обсъждане законопроект. Чрез него правото на собственост практически е поставено под недопустимо административно условие: подаване на ежегодна декларация (по чл. 73 от законопроекта, съответно по чл. 37б от действащия ЗСПЗЗ). Неподаването на тази декларация от страна на собственика практически го лишава от всички основни атрибути на правото на собственост, а чрез последващите процедури по създаване на т.нар. масиви за ползване в собствеността му се настаняват трети лица без неговото съгласие.

По същия почин правната конструкция на механизма за администриране на белите петна, за нуждите на примера може да се екстраполира така, че всеки български гражданин, който не подава годишна декларация за това дали и как ще посети наследствената си селска къща (построена от неговите прадеди) да разбере (в мирно време), че в имотът му са се настанили чужди хора, без неговото съгласие и целогодишно го ползват. За да потърси справедливо възмездие за това несправедливо положение, същият този гражданин ще трябва да отиде до друг град и да поиска от административен орган там (срещу представяне на набор от документи) да му бъде заплатена сума, чийто размер не му е известен, с който може да не е съгласен и при определянето на който не е участвал. В резултат на това и ако все пак му бъде изплатена въпросната сума (в законопроекта не е посочен срок за това), българският гражданин ще разбере, че административният орган му е удържал скрит данък при източника в размер на пет на сто от дължимата му сума.

Българският гражданин – собственик на земеделска земя (а такива са над 3,5 млн. българи) е единствен, който може да се ползва с подобна “привилегия“. Подобен механизъм на фактическа гражданска експроприация (в мирно време) не съществува в никоя друга държава от ЕС, а може би и в никоя друга държава или територия по Света.  

Предложената в чл. 95, ал. ал. 2 и 3 от законопроекта скрита такса от 5 на сто, освен че не отговаря на принципа за разходооправданост на държавните такси (тъй като разходите за администриране на един парцел от 5 декара и един парцел от 50 декара са еднакви, а предлаганата такса няма да бъде), е насочена към грешния субект (собственика), а не към субектът, който реално е облагодетелстван от механизма на администриране на белите петна в лицето на получилия правото да обработва и бере плодовете от чужд имот без съгласието на собственика.     

Исторически, механизмът на администриране на т.нар. бели петна чрез споразуменията за ползване не е нищо повече от опит на законодателя, в драстично разминаване с конституционни принципи, да потърси способ, чрез който определени лица, които преди съществуването на чл. 37б и чл. 37в от действащия ЗСПЗЗ, недобросъвестно са обработвали чужда земеделска земя, без правно основание, да могат да продължат да го правят, но в допълнение към това да могат и напълно легално да получават европейско субсидиране за това.

Предложеният законопроект доразвива този противоконституционен механизъм, като дава възможност споразуменията за ползване да бъдат със срок повече от една година (виж чл. 69, ал. 2 от законопроекта). Така се залага потенциален правен и административен хаос, като не се предвижда конфликтна норма, регламентираща случаите, при които след първата година в определения с административен акт масив за ползване се появи нов участник (собственик или ползвател) с валиден правен титул, обективиращ правата му. Липсата на такава (напълно осъществима) хипотеза в законопроекта предполага съзнателно лишаване от права, на всеки нов собственик/ползвател в съответния масив.  

Законопроектът предлага (виж чл. 76, ал. 2) споразумение за ползване да има дори и когато само един собственик или ползвател е подал декларация и/или заявление за участие в процедурата. Това е не само правен non-sens (англ.), но тукзаконопроектът предвижда единственият участник да влезе в съглашение с комисията по чл. 77, ал. 1 (от законопроекта) при определянето на това, чия чужда собственост ще може да ползва без съгласието на собствениците.  

Институционализирането на механизма на споразуменията за ползване в светлината на администрирането на т.нар. бели петна през последните години практически установи една изцяло порочна практика на заобикаляне на правото на собственост и възможността за неговото упражняване. Това допълнително къса крехката, но изконна собственическата връзка на българина със земята и българското село, а отдам засилва и трайната тенденция на обезлюдяване на българските села. Днес в редица случаи съзнателното избягване да се сключват договори за ползване (наем или аренда) на земеделска земя от страна на ползватели в българските землища е продиктувано именно от наличието на механизма на споразуменията за ползване, които осигуряват правно основание за обработване на чужда земя и получаване на субсидии за това, без да е необходимо волеизявлението на собственика.

Тук отново проличава привилегироването и дори абсолютизирането на правото на земеделска субсидия спрямо единствено прокламираното според Конституцията на РБ като неприкосновено, гарантирано и защитено право на частна собственост. Казваме частна, защото според законопроекта в споразуменията за ползване статутът на държавните и общински земи (за разлика от тези – частна собственост) остава защитен. 

Предложените текстове, въвеждащи „записа на заповед“ като обезпечителен елемент на евентуалните вземания на ощетените собственици, практически с нищо не допринася за гарантирането на техните права като собственици. Освен това така предложеният механизъм е абсолютно неработещ, тъй като не определя кой е бенефициентът по записа на заповед, съответно не се съобразява с административния потенциал на областните дирекция „Земеделие“ и/или подопечните им структури да администрират този процес и евентуално да водят изпълнителни дела по реализирането на този обезпечителен инструмент.

2. Друг, съществено противоречащ на цели клонове на правото и най-вече на принципа за свобода на договаряне, отново в ущърб на правото на собственост, е предложеният в „Раздел втори“ от „Глава седма“ механизъм на определяне на „средно рентно плащане“ по административен път и изключително с участието на представители на административни органи. В мотивите към законопроекта дори не са обективирани съображения, обуславящи тази мярка, а на тяхно място нейното съдържание е просто преразказано. Без да се впускаме в подробности относно несъстоятелността на това предложение, ще посочим само, че чрез предлаганият механизъм на средни рентни плащания ще се постигне изкуствено занижаване на земеделската рента с основна цел – още по-нищожен размер на дължимите от ползвателите на земеделска земя плащания за експлоатираните от тях чужди земеделски имоти без съгласието на техните собственици.

В този ред на мисли заявеният опит да се защитят правата на собствениците в рамките на договорните отношения за възмездно ползване на земеделска земя според Глава пета, чл. 31 от законопроекта не би могъл да произведе търсения с него ефект.

По повод на гореизложеното оценяваме като съществен пропуск в законопроекта липсата на текстове, които да предвиждат изплащането на справедливи (с оглед на съвременните пазарни условия) обезщетения за собствениците на земеделска земя по повод на процедурите за отчуждаване, както и прехвърляне на задълженията за административни и др. такси от собственика към държавата/общината при провеждането на тези процедури. Понастоящем само административните разходи на собствениците, чиито имоти са предмет на отчуждителни процедури, значително надхвърлят размера на дължимото им обезщетение.   

V. Глава петнадесета „Управление и разпореждане със земите в бившите стопански дворове на прекратените организации  

Приемането на чл. 222 от законопроекта би довело не само до административен произвол, но въвежда със задна дата задължения с неясен и неопределяем размер, вкл. и несъществуващи такива. 

VI. Преходни и заключителни разпоредби  (ПЗР)    

Изразяваме резерви спрямо § 6 от ПЗР на законопроекта особено в частта на алинея първа. Целта на законопроекта съгласно приетото на 19.09.2017 г. Решение на НС е да се преуредят поземлените отношения. Запазването на права, придобити по договори за ползване до влизането в сила на новия закон и то най-малко за период от 10 години (след влизането му в сила) предвид разпоредбите на Раздел II към Глава пета (договори за аренда), във връзка с §7  от ПЗР от законопроекта  по никакъв начин не отговаря на тези цели.

Считаме, че предложеният текст на §29 от ПЗР към законопроекта е неприемлив.

По сега действащата нормативна уредба приложението на ограниченията на чл.3, ал. 7, т. т. 1 и 2 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) за притежаване на право на собственост върху земеделски земи по отношение на публичните дружества беше ограничено с разпоредбата на чл.121, ал.2 от Закона за публичното предлагане на ценни книжа (ЗППЦК), предвиждаща, че:

„(2) (Нова – ДВ, бр. 34 от 2015 г.) Ограниченията по чл. 3, ал. 7, т. 1 и 2от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи не се прилагат за дружества по чл. 110 от този закон и за дружества по чл. 263 от Закона за дейността на колективните инвестиционни схеми и на други предприятия за колективно инвестиране.“  

Това е и правилното, законосъобразно и логично разрешение, отчитащо съществена особеност на този тип търговски дружества – публичните, а именно: акциите на тези дружества са свободно прехвърляеми по силата на закон (Закона за публичното предлагане на ценни книжа, ЗППЦК). Тази особеност не е частна българска практика, а е международен стандарт за добра практика, залегнал директно в законови и подзаконови регламенти във всички страни със съществуващи регулирани пазари на ценни книжа. Задължителното свободно прехвърляне на акциите на публичните дружества по силата на закон е залегнало и в европейското законодателство, като то е задължителна предпоставка за развитието на регулирани пазари на финансови инструменти (съвременните фондови борси е техните алтернативи).

VII. Допълнителна обща бележка

Считаме за недопустимо в рамките на административни производства, свързани с издаването на общ или индивидуален административен акт, съобщаването да се осъществява по реда на ГПК, а не по АПК.