ПИСМО-ОТГОВОР ОТ ОМБУДСМАНА НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ от 23.11.2022г. ОТНОСНО: Становище на БАСЗЗ във връзка с прилагането на Закона за кадастъра и имотния регистър, принудителното отчуждаване и учредяването на сервитути върху земеделски земи
УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН СТАЙКОВ,
Внимателно се запознах със становището на представляваната от Вас асоциация, отправено да Комисията по земеделието, храните и горите при 48-то Народно събрание и ресорните министри, за необходимостта от допълнителни правни гаранции и повишена защита на правата на собствениците на земеделски земи. Оценявам детайлния анализ на състоянието на нормативната среда и предложенията за нейното усъвършенстване, изведени от практиката по прилагане на Закона за кадастъра и имотния регистър за преобразуване на картата на възстановената собственост в кадастрална карта, както и на отчуждително-обезщетителните процедури за земеделски земи.
Институцията на омбудсмана следи с подчертано внимание проблемите на поземлените отношения. Множеството оплаквания на гражданите са основа за оценка на риска от широкомащабно неблагоприятно въздействие върху правото на собственост поради неадекватни правни разрешения и административни практики. Тази оценка се подкрепя и от данните в становището за наличието на повече от 900 000 индивидуални партиди за земеделски земи – отражение на раздробеността на поземлената собственост в резултат от приложения реституционен модел в България през 90-те години на миналия век.
През 2018 г. с активното участие на омбудсмана в защита на собствениците на земеделски имоти се въведоха допълнителни изисквания в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ), в Закона за арендата в земеделието (ЗАЗ) и в Закона за кооперациите (ЗК) за сключването на договори за ползване на земеделските земи. Намесата на омбудсмана бе предизвикана от сигнали за заграбване на чужди земеделски имоти чрез отдаването им под наем от несобственици. Специалният правен режим на договорното земеползване, включително с правилата за заличаване на регистрациите на вече сключените наемни договори от несобственици, успешно противодейства на описаната схема за контрол на ползването, разпространена предимно в Северозападна България.
Оплакванията на гражданите, класифицирани според връзката им с поземлената реституция, очертават два основни типа проблеми: 1) нарушени права поради недовършени реституционни процедури; 2) нарушено право на собственост върху възстановени земеделски земи.
Омбудсманът последователно и активно се застъпва за правата на гражданите – собственици на земеделски земи, по всяка от групите нарушения.
I. Използвам случая да насоча Вашето внимание към недовършената поземлена реституция – специфичен проблем на поземлените отношения в България с мащабно негативно отражение върху правото на собственост на земеделските земи и тяхната регистрация, а оттам и за правната сигурност.
Недовършената поземлена реституция е пречка да се обособят имоти като самостоятелни обекти на правото на собственост, които да се предоставят на собствениците на земеделски земи, съобразно признатите им права на възстановяване или обезщетяване. Към момента състоянието на „номинални собственици“ поради неприключилата поземлена реституция ощетява: 1) гражданите с признато право на възстановяване в стари граници – те са поне 1 милион, по данни от предварителната оценка на Законопроект за допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи № 47-202-01, внесен от Министерския съвет на 02.06.2022 г. в 47-то Народно събрание с предложение за приключване на този тип реституция; 2) неполучилите обезщетение със земя на територията на Столична община, община Варна, община „Родопи“ Пловдив, община Асеновград и други общини в страната; 3) собствениците и ползвателите на земи в територии по § 4 от ПЗР па ЗСПЗЗ, за които подлежащите на финансиране от държавата планове на новообразуваните имоти не са изработени, за да се определят правата им. За обезщетяването (чрез план за обезщетяване със земя) и за разпределение на правата между ползвателите и собствениците в зоните по § 4 от ПЗР на ЗСПЗЗ (чрез план на новообразуваните имоти) се изисква едновременното провеждане на процедурите за всички правоимащи лица по т. 2 и 3 на съответната територия (община или зони по § 4), така че неприключването им засяга допълнително правата на хиляди собственици.
Продължителното неизпълнение на решенията на органите по поземлената собственост и на съдебните решения за обособяване на земеделски земи като самостоятелни имоти – годни обекти на правото на собственост, и предоставянето им в собственост на лицата с признати права на възстановяване или на обезщетяване, е квалифицирано от Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) като нарушение на чл. 1 от Протокол 1 към Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи със системен характер поради прекомерна намеса в правото на собственост. Съдът е препоръчал на основание чл. 46 от Конвенцията общи мерки: 1) въвеждане на срокове за изпълнението на административните и съдебни решения на компетентните вътрешни органи, с които е възстановено правото на собственост върху земеделски земи и; 2) средство за защита, даващо възможност на заинтересованите лица да получат обезщетение в случай на неспазване на същите тези срокове.
В този контекст омбудсманът подкрепи принципно предложението за довършване на реституционните производства за имоти, признати за възстановяване в стари граници, съдържащо се в посочения законопроект и препоръча адекватни нормативни и организационни мерки за цялостно разрешаване на реституционната проблематика.
II. Нарушенията на правото на собственост във връзка с обезщетяването на собствениците на земеделски имоти при отстраняване на явна фактическа грешка в кадастралната карта и кадастралните регистри, анализирани в становището на асоциацията, са идентифицирани от омбудсмана в доклада за дейността на институцията през 2020 до Народното събрание.
Отстраняването на явната фактическа грешка (ЯФГ), по подобие на повечето реституционни производства за земеделски земи, също се провежда като обща процедура, и предполага масово засягане на правото на собственост върху земеделските имоти. Потенциалът за негативно въздействие нараства предвид почти пълния обхват на кадастралната регистрация за неурбанизираните територии. Омбудсманът констатира, че на практика отстраняването на ЯФГ функционира като отчуждителна процедура, но без да се гарантира предварително и равностойно обезщетение на собствениците, което обосновава необходимост от нормативни промени.
Ш. Проблемите, произтичащи от регламентацията на отчуждително-обезщетителните процедури, включително за земеделски земи, изложени в становището, също са констатирани от омбудсмана и са отразени в докладите за дейността на институцията до Народното събрание.
Оценката на омбудсмана за небалансирано регулиране на материята и необходимост от усъвършенстване на регламентацията на методите за оценяване при принудително отчуждаване намира потвърждение в практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ). (Kostov and Others v. Bulgaria (Applications nos. 66581/12 and 25054/15),14 may 2020).
Препоръките на омбудсмана са: 1) правилата за оценка при парично обезщетение, освен с пазарните аналози, да се съобразят и с други фактори, така че с възприемането на комплексен подход да се отчитат всички последици от принудителното отнемане на имотите; 2) да се възстанови двуинстанционността на административно съдебното производство при оспорване на отчуждителните актове; 3) при отчуждаването на земеделски земи и на горски имоти законът да признае право на избор на собствениците дали обезщетението да е имотно или парично; 4) да се регламентират процедурите за изплащане на определените обезщетения на собствениците на отчуждени имоти и да се унифицира административната практика, за да се преустанови незаконосъобразното забавяне на плащанията и прехвърлянето на административната и финансовата тежест за набавяне на документи върху отчуждените собственици.
IV. Предвид изтъкнатата необходимостта от изцяло ново законодателство, регулиращо поземлените отношения, бих искала да подчертая, че структурата на собствеността върху земеделските земи поставя в позицията на „слаба страна” в поземлените отношения дребните собственици и ползватели. Тази констатация на омбудсмана е обобщение на автентичните свидетелства в оплакванията на гражданите за налагане на несъответни на пазарните ренти, неплащане на рента по действащи договори, лоши договорни практики на „закрепостяване” към ползвателя, схеми за „заграбване“ на съсобствени земеделски земи и др., прилагани на поземления пазар при конкуренцията за запазване на контрола върху земеделските площи и увеличаване на доходите от субсидии.
Предвидените механизми за защита и балансиране на правата по действащото законодателство се оказват неефективни, защото прилагането им често е невъзможно без съдебна намеса. Принадлежността на голяма категория собственици на земеделски земи към уязвими социални групи (пенсионери с ниски пенсии и здравословни проблеми) затруднява достъпа до съд, но също се проявява и общият проблем за защита на малките вземания, каквито в голямата си част са неиздължените рентни плащания, поради раздробеността на поземлената собственост.
Установените дисбаланси в поземлените отношения, които принуждават в крайна сметка дребните собственици да се разпоредят със собствеността си, би следвало да се преодолеят с новата правна рамка, чрез засилени регулативни и контролни функции на държавата, така че да се гарантира реален достъп до ползите от земеделската земя и на дребните собственици и ползватели.
С уважение: ПРОФ. Д-Р ДИАНА КОВАЧЕВА
ОМБУДСМАН НА
РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ