Становища и Нормативна база

По покана на Конституционния съд, БАСЗЗ подготви и изпрати становище по повод на образуването конституционно дело 18 от 2023 г. по искането на Президента на Република България за обявяване противоконституционността на последните изменения на Закона за опазването на земеделските земи.

С Т А Н О В И Щ Е

ОТНОСНО: Образувано Конституционно дело №18/2023 г. по искане на Президента на Република България за обявяване на противоконституционност на разпоредбите на чл.2, ал.4, в частта „и за агрофотоволтаици – при условия и по ред, определени с наредба на министъра на земеделието и министъра на регионалното развитие и благоустройството“, чл.17а, ал.3, в частта „на обекти за производство на енергия от възобновяеми източници“, чл.23, ал.3 и чл.24, ал.7, в частта „или изграждане на обект за производство на енергия от възобновяеми източници“ от Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ) (обн. ДВ, бр. 35 от 1996 г., последно изм. и доп. бр. 86 от 13.10.2023 г.)   

УВАЖАЕМИ КОНСТИТУЦИОННИ СЪДИИ,

По повод на ваше определение от 21.11.2023 г., БАСЗЗ изразява следното становище:

I. Общи бележки

1. Считаме, че релевантни с оглед предмета на горепосоченото конституционно дело са следните норми от Конституцията на Република България:

Чл.17.

(1) Правото на собственост и на наследяване се гарантира и защитава от закона.

…

(3) Частната собственост е неприкосновена.

Чл.19.

(1) Икономиката на Република България се основава на свободната стопанска инициатива.

Чл.21.

…

(2) Обработваемата земя се използва само за земеделски цели. Промяна на нейното предназначение се допуска по изключение при доказана нужда и при условия и по ред, определени със закон.

Промяната на предназначението на земеделските земи, макар и по изключение, е допустима според Конституцията на Република България, като разпоредбата на чл.21, ал.2 ясно и изчерпателно определя предпоставките за допустимо изключение от основния постулат, че „земеделската земя се използва само за земеделски нужди“. А именно:

• при доказана нужда и;

• при условия и ред, определени със закон (а не с подзаконов нормативен акт например).

2. В тази връзка считаме, че режимът, регламентиран в ЗОЗЗ до 13.10.2023 г. отговаряше до голяма степен на конституционния императив, като промяната на предназначението на земеделските земи се осъществяваше при съблюдаването на тежка и сложна административна процедура, при стриктното спазване на специфични по своя характер широк набор от фактически и правни предпоставки, които имаха за цел да покрият изискването, както за „доказана необходимост“, така и за обща законосъобразност в светлината на други норми (устройствени и екологични например). Неслучайно  промяната на предназначението на земеделските земи се одобрява от междуведомствена Комисия за земеделските земи, чийто секретариат се обезпечава от Министерството на земеделието и храните, но в чийто състав участват представители на редица органи на централната власт от системите на земеделието, регионалното развитие, околната среда, правосъдието, здравеопазването и т.н. 

Не така стоят нещата с измененията и допълненията на ЗОЗЗ, обн. ДВ, бр. 86 от 2023 г., които в голямата си част са в противоречие с чл.21, ал.2 от Конституцията, но и нарушават съществуващия баланс между конституционни разпоредби, гарантиращи правата на частните собственици и правото на свободна стопанска инициатива, от една страна, и общото задължение да опазваме земеделските земи, като част от националното богатство, ползвайки ги по предназначение, от друга. Този баланс се нарушава чрез предоставяне на особени привилегии за определен кръг от лица и дейности, изваждайки ги от обхвата на горепосочената и действаща до 13.10.2023 г. административна процедура. Тези привилегии до голяма степен отиват отвъд (са непропорционални спрямо) необходимото за постигане на други цели от обществен интерес, каквато може да бъде енергийният преход към нисковъглеродна икономика в светлината на новите политики и регулации на ниво Европейски съюз.   

II. Специфични бележки по отношение на чл.23, ал.3 от ЗОЗЗ

1. Считаме, че искането за обявяване противоконституционността на чл. 23, ал. 3 е основателно, но само в частта, с която тази разпоредба от ЗОЗЗ допуска промяна на предназначението на земеделски земи от 5-та и 6-та категории за изграждането на обекти за производство на електроенергия.  Най-общо аргументите ни за това са следните:

Допускане на изграждането на обекти за производство на електроенергия върху земеделски земи от 5-та и 6-та категории (чл.23, ал.3 от ЗОЗЗ, изм.) фактически засяга близо 50 на сто от земите със земеделско предназначение на територията на страната, тъй като по-голямата част от обработваемите земеделски земи в България, с достатъчно добри плодородни качества, са именно от 5-та и 6-та категории. Видно от мотивите към въпросните изменения на ЗОЗЗ (обн. ДВ, бр. 86 от 2023 г.), както и от стенографските протоколи от заседанията на Комисията по енергетика към Народното събрание, както и от самото пленарно заседание на Народното събрание, на които тези текстове са дискутирани и гласувани, това обстоятелство не е било предмет на оценка от страна на законодателния орган.  

Така описаното обстоятелство е достатъчно категоричен атестат, обуславящ търсенето на противоконституционност в разпоредбата на чл.23, ал.3 от ЗОЗЗ, тъй като нейното прилагане би било в категорична колизия с  чл.21, ал.2 от Конституцията на Република България.

2. Същевременно считаме, че противоконституционността на  чл.23, ал.3 от ЗОЗЗ (изм. и доп., ДВ бр. 86 от 13.10.2023 г.) в частта, с която се премахва изискването за „наличие на становище за присъединяване на обекта, издадено от съответния мрежови оператор“ следва да бъде предмет на анализ и оценка на база комбиниран прочит с новата разпоредба на чл.29 от ЗЕВИ. В този смисъл би било удачно, да се консултират и евентуалните съображения на експерти в областта на инвестиционното проектиране, в частност в енергийната сфера, тъй като при артикулиране на правилата в ЗЕВИ с тези в ЗОЗЗ (в сила от 13.10.2023 г.) в рамките на един общ процес по планиране и изграждане на обект за производство на електроенергия върху земеделски земи, вкл. процедурата от промяна на тяхното предназначение, възстановяването на изискването за „наличие на становище за присъединяване на обекта, издадено от съответния мрежови оператор“ в чл.23, ал.3 от ЗОЗЗ съдържа в себе си потенциален риск от възникване на колизия с чл.17, ал.3 и чл.19, ал.1 от Конституцията на Република България.